国有土地上的房屋和集体土地征收行为的合理区分

裁判要旨

地方人民政府需要对国有土地上房屋和集体土地同时进行征收的，应当分别依据《国有土地上房屋征收与补偿条例》和《中华人民共和国土地管理法》《中华人民共和国土地管理法实施条例》的相关规定进行，而不能混为一体。否则，相对人提起诉讼，对未区分国有土地上的房屋和集体土地，而是在一个行政程序中一并征收，且不能提供经过法定程序证据的，人民法院应依法予以撤销，如撤销将会给社会公共利益造成重大损害的，应依法确认违法。

 

【案  情】
 

2017年3月6日，县政府作出征决字〔2017〕1号房屋征收决定，决定对“六五河以南、中山南路以西、银山路以东（详见县规划部门确定的用地范围图）”范围内的房屋及附属物实施征收。原告韩某某房屋位于该征收范围内。

 

此前，县政府先后进行了以下工作：

2016年2月5日，将前述需征收房屋的棚户区改造项目纳入县国民经济和社会发展第十三个五年规划。

2017年1月6日，对六五河以南片区房屋征收调查登记情况进行公告。

2017年1月21日，将前述棚户区改造项目纳入县2017年国民经济和社会发展计划，并经县政府常务会议讨论。

2017年1月22日，发布征方案告字（2017）1号公告，对《六五河以南片区改造项目房屋征收补偿方案（征求意见稿）》进行公告并征求意见。

2017年2月24日，形成《六五河以南片区改造项目房屋征收社会稳定风险评估报告》。

2017年3月4日，县银城街道办事处北关居委会、西关居委会分别通过决议，同意对六五河以南片区实施拆迁改造。2017年3月6日，对征收补偿方案征求意见后的修改情况进行公告，对临时安置费、搬迁费、安置房交付期限三项内容进行了调整。

 

县政府前述征收行为共涉及被征收人1400余户，已完成拆迁约1300户。原告韩某某房屋尚未拆除。县政府前述征收行为涉及的对象既包括征收范围内国有土地上的房屋，也包括征收范围内的集体土地。

 

【裁  判】
 

市中级人民法院一审认为，关于被诉征收决定合法性问题。依据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第四条、第五条与第八条至第十五条，《省国有土地上房屋征收与补偿条例》第四条、第五条与第九条至第十六条，《中华人民共和国土地管理法》第四十五条、第四十六条、第四十七条、第四十八条，《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条的相关规定，被告县政府对征收范围内的国有土地上房屋及集体土地进行征收，应当分别依据前述法律的规定履行法定程序后进行。

 

本案中，被告实施的六五河以南片区改造项目，国有土地上的房屋征收符合县国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划和城乡规划，其在拟定征收补偿方案并经征求公众意见后作出修改并及时公布，并在作出被诉房屋征收决定前进行了社会稳定风险评估和政府常务会议讨论，主要程序符合法律规定，但被告未能提供证据证明确需征收房屋的建设活动符合专项规划以及征收补偿费用专户存储、专款专用的情况；另外，对于征收范围内北关居委会和西关居委会集体土地的征收，被告虽然主张2010年已经省人民政府鲁政土字[2010]1446号批复批准征收，但其无正当理由未在法定举证期限内提交该证据，也未提交对征收土地方案进行公告和组织实施的相关证据。

 

因此，依据《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第一条第一款的规定，对于前述被告未能举证证实的情况，依法视为被告作出被诉征收决定行为没有相应的证据。综上所述，被诉行政征收行为主要证据不足，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项的规定，应予撤销。但由于被诉行政征收行为涉及旧城改造，范围较大，人数众多，且绝大多数被征收人已经拆迁完毕，如果撤销将会给社会公共利益造成重大损害，据此，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第（一）项之规定，判决确认被告县人民政府作出的征决字﹝2017﹞1号房屋征收决定违法。

 

高级人民法院二审认为，本案县政府作出夏征决字〔2017〕1号房屋征收决定，实施的六五河以南片区改造项目符合县国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划和城乡规划，县政府实施征收行为的主要程序亦符合法律规定。但因县政府存在未能向原审法院提供证明征收房屋的建设活动符合专项规划以及征收补偿费用专户存储、专款专用的证据以及对于征收范围内北关居委会和西关居委会集体土地的征收未在法定举证期限内提交相关证据等违法之处，原审法院依据《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第一条第一款的规定，针对县政府未能举证的情况，依法视为县政府作出被诉征收决定没有相应的证据，进而认定被诉征收行为主要证据不足，并无不当。因被诉行政征收行为涉及旧城改造，范围较大，人数众多，且绝大多数被征收人已经拆迁完毕，征收行为已经势在必行，如果撤销将会给社会公共利益造成重大损害，原审法院判决确认县政府作出的夏征决字〔2017〕1号房屋征收决定违法，符合《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第（一）项的规定。综上，原审法院判决认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。上诉人的上诉理由不能成立，不予支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决驳回上诉，维持原判决。

 

【高辉律师评析】
 

该案例涉及地方人民政府在一并征收集体土地和国有土地上房屋时，程序未作合理区分，而是简单一并推进的情况。

 

实践中，这种操作方式在“城中村”改造工作中具有一定普遍性，对相对人合法权益造成了较大影响。此类案件在当前的征收拆迁类案件中也占有相当比例，成为引发行政争议的一大诱因。对此，无论是行政执法方面还是司法实务方面，都需要引起一定重视。

 

一、相关法律规定

 

《中华人民共和国土地管理法》第八条规定：“城市市区的土地属于国家所有。农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于农民集体所有；宅基地和自留地、自留山，属于农民集体所有。”由于我国土地所有权存在国家所有和集体所有两种形式，因此，在行政征收过程中，就相应存在对于国有土地上的房屋进行征收和对集体土地进行征收的两种法定程序，这是由我国土地所有权的性质所决定的。

 

关于集体土地征收，《中华人民共和国土地管理法》第四十五条至第四十八条和《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条作了明确规定：根据征收土地的不同情况，分别报国务院或者省、自治区、直辖市人民政府批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。同时，按照按照被征收土地的原用途给予补偿。征收耕地的补偿费用包括土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗的补偿费。征收其他土地的土地补偿费和安置补助费标准，由省、自治区、直辖市参照征收耕地的土地补偿费和安置补助费的标准规定。在征地补偿安置方案确定后，有关地方人民政府应当公告，并听取被征地的农村集体经济组织和农民的意见。征收土地方案经依法批准后，由被征收土地所在地的市、县人民政府组织实施，并将批准征地机关、批准文号、征收土地的用途、范围、面积以及征地补偿标准、农业人员安置办法和办理征地补偿的期限等，在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公告。被征收土地的所有权人、使用权人应当在公告规定的期限内，持土地权属证书到公告指定的人民政府土地行政主管部门办理征地补偿登记。征收土地的各项费用应当自征地补偿、安置方案批准之日起3个月内全额支付。

 

关于国有土地上的房屋征收，《国有土地上房屋征收与补偿条例》第四条、第五条和第八条至第十五条作了明确规定：市、县级人民政府负责本行政区域的房屋征收与补偿工作，由其确定的房屋征收部门具体组织实施，而房屋征收部门可以委托房屋征收实施单位，承担房屋征收与补偿的具体工作。为了保障国家安全、促进国民经济和社会发展等公共利益的需要，符合法定情形、确需征收房屋的，由市、县级人民政府作出房屋征收决定。确需征收房屋的各项建设活动，应当符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划。保障性安居工程建设、旧城区改建，应当纳入市、县级国民经济和社会发展年度计划。房屋征收部门拟定征收补偿方案，报市、县级人民政府，经论证公布并征求公众意见后，将征求意见情况和修改情况及时公布。另外，市、县级人民政府作出房屋征收决定前，应当按照有关规定进行社会稳定风险评估；房屋征收决定涉及被征收人数量较多的，应当经政府常务会议讨论决定，且征收补偿费用应当足额到位、专户存储、专款专用。市、县级人民政府作出房屋征收决定后应当及时公告。公告应当载明征收补偿方案和行政复议、行政诉讼权利等事项。房屋征收部门应当对房屋征收范围内房屋的权属、区位、用途、建筑面积等情况组织调查登记，调查结果应当在房屋征收范围内向被征收人公布。

 

二、本案典型意义

 

由于土地所有权性质的复杂性，部分地方政府在征收工作中常常“化繁为简”，有意无意省略部分法定程序，特别是对集体土地的征收，经常以“以租代征”或者“参照国有”的方式进行，忽略了集体土地应有的法定程序。比如，有的未取得国务院或者省、自治区、直辖市人民政府批准，有的虽经过批准但未履行公告和听取意见的程序，有的则直接套用国有土地上房屋征收的程序和补偿标准等等。这种情况，在“城中村”改造工作中表现的尤为明显，成为影响相对人合法权益的突出问题，又因为此类工作涉及范围大、人数多且直接触及群众切身利益，因此，此类案件的依法妥善处理，对于地方经济社会的稳定发展影响重大。

 

本案属于典型的“城中村”改造中的征收补偿问题，具有相当的代表性，真实反映了地方政府在开展此类工作中存在的相关问题。涉案征收片区既有国有土地上的房屋，也有集体土地及其上的房屋。

 

如前所述，国有土地上房屋的征收与集体土地的征收，在征收程序和所适用的法律以及征收补偿标准等方面存在明显区别。在集体土地未经依法征收、土地权属性质并未改变的情况下，直接作出包含该集体土地的房屋征收决定，明显违反《中华人民共和国土地管理法》的规定，此违法性并不因征收补偿到位或尚未引发争议而消除。

 

因此，不能在同一征收程序中既征收国有土地上的房屋，又征收集体土地上房屋，否则，将因行政程序的违法性而导致征收工作失去正当性。本案对于正确区分征收对象是国有土地上房屋还是集体土地上的房屋，促使行政机关在征地拆迁过程中选择合法的征收补偿程序,预防和减少违法征收行为，具有典型示范意义。

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高辉  律师  

现任职位：湖南金州律师事务所，律师 

业务方向：合同纠纷、婚姻家庭纠纷、交通事故纠纷、债权债务催收、公司法律事务等民商事领域。 

工作地址：长沙市岳麓区潇湘南路一段208号柏宁地王广场北栋8一10层 

联系电话：15874042168

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