“11.15”上海特大火灾的法律思考

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“11.15”上海特大火灾的法律思考

 

朱 炜  

 

一、新闻背景

2010年11月15日下午2点多，上海市胶州路上一栋正在进行“外墙节能综合整治”的28层公寓楼发生特别重大火灾事故，大火从下午2点多一直持续到晚上6点半，整整4个半小时大火才被基本扑灭。随着救援队进入失火大楼现场进行搜救，发现的死伤数字也在不断上升。截止11月19日，上海“11·15”火灾遇难人数上升到58人，住院治疗伤员增至71名，重症伤员为16名。据估计本次火灾照成的直接损失在5亿元左右。

 

二、暴露出的问题

11月17日，国务院上海市静安区胶州路公寓楼“11•15”特别重大火灾事故调查组全体会议在上海召开。会议指出，经初步调查分析，该公寓在装修作业中，施工脚手架搭建时，两名电焊工违规实施电焊作业引燃施工防护尼龙网和其它可燃物，在极短时间内形成大面积立体式大火，造成大量人员伤亡和财产损失，是一起因违法违规行为导致的特别重大责任事故。会议强调，此次火灾事故暴露5点违法违规问题：

一是电焊工无特种作业人员资格证上岗作业，严重违反操作规程，且引发大火后逃离事故现场。

二是装修工程违法层层多次分包，导致安全责任不落实。

三是施工作业现场管理混乱，安全措施不落实，存在明显的抢工期、抢进度、突击施工行为。

四是事故现场违规使用大量尼龙网等易燃材料，导致大火迅速蔓延，人员伤亡和财产损失扩大。

五是有关部门安全监管不力，对停产后复工的建设项目安全管理不到位。

会议强调，要实事求是、认真负责任地开展事故调查工作，按照“四不放过”原则和“依法依规，实事求是，注重实效”的要求，彻底查明事故原因，严肃追究事故责任，给人民群众和全社会一个交待。

上海警方19日宣布，上海“11·15”火灾事故又有4名犯罪嫌疑人被依法刑事拘留。至此，被公安机关刑事拘留的犯罪嫌疑人已达12人。目前，案件正在进一步侦查中。

 

三、事故的法律分析

火已熄灭，逝者已逝，但上海“11·15”火灾事故留给社会的思考才刚刚开始。作为一个法律工作者，本文试从刑法、行政法、民法和劳动法四个方面对这起事故涉及的法律问题进行分析：

（一）刑法：重大责任事故罪的认定

火灾事故调查组查明电焊工无特种作业人员资格证上岗作业，严重违反操作规程，且引发大火后逃离事故现场。此外，随着调查深入，总计12人涉嫌犯罪。从追究刑事责任的角度看，首先可能涉及重大责任事故罪。

我国《刑法》第一百三十四条规定，工厂、矿山、林场、建筑企业或者其他企业、事业单位的职工，由于不服管理、违反规章制度，或者强令工人违章冒险作业，因而发生的重大伤亡事故或者造成严重后果的，对直接责任人员，处3年以下有期徒刑或者拘役情节特别恶劣的，处3年以上7年以下有期徒刑。

从司法实践来看，重大责任事故罪中的“情节特别恶劣”主要是指下列几种情况：（1）造成了特别严重的后果，如致多人死亡；或者致人重伤的人数特别多；或者直接经济损失特别巨大。（2）违章行为特别恶劣，如已因违反规章制度受到批评教育或行政处罚而不改正，再次违反规章制度，造成重大事故；或者屡次违反规章制度；或者明知没有安全保证，甚至已发现事故苗头，仍然不听劝阻、一意孤行，拒不采纳工人和技术人员的意见，用恶劣手段强令工人违章冒险作业等。（3）事故发生后，行为人表现特别恶劣。如事故发生后，不积极采取抢救措施抢救伤残人员或防止危害后果扩大，只顾个人逃命或抢救个人财物，使危害后果蔓延扩大；或者事故发生后，为逃避罪责，破坏、伪造现场，隐瞒事实真相，嫁祸于人。因此，本案中，涉案人员依法应该从重处罚。

此外，安全生产过程中，还需要区别重大责任事故罪与自然事故的界限。所谓自然事故，是因不依人的意志为转移的自然原因而造成的事故，如雷电、暴风雨造成电路故障而引起的人员伤亡或经济损失。如果无人违章，纯属自然事故，不构成犯罪。

最后，安全生产过程中，同样要明确重大责任事故罪与技术事故的界限。　　所谓技术事故，是指由于技术手段或者设备条件所限而无法避免的人员伤亡或经济损失。在生产和科学实验中，总会因现有科技水平和设备条件的限制，不可避免地出现事故，造成一些损失，这不是犯罪问题，但是，如果凭借现有的科技和设备条件，经过主观努力本来可以避免事故的发生，而由于疏忽大意未能避免的，则可能构成重大责任事故罪。

（二）行政法：监管不到位，管理部门应该问责

本次事件中，更多的暴露出工程建设施工过程中的通病：监管不到位。

首先，工程层层转包凸显行政管理混乱。新华网记者从国务院上海“11·15”特别重大火灾事故调查组会议上获悉，导致这起火灾事故的一个重要原因是大楼装修工程被违法违规层层分包。事故暴露出来的电焊工无资质严重违规操作、装修施工安全责任和措施不落实、违规使用易燃材料等，均与工程被层层分包有关。联系近年来一系列安全事故暴露出来的同类问题，可以说违法分包已成为工程安全的一大祸根。见下图：

 

我国《建筑法》第二十八条规定：禁止承包单位将其承包的全部建筑工程转包给他人，禁止承包单位将其承包的全部建筑工程肢解以后以分包的名义分别转包给他人。而《建设工程质量管理条例》也严禁在工程发包过程中肢解分包。然而，现实中虽有法律禁令，但层层分包转包工程行为几乎畅通无阻，安全生产事故屡屡给人民生命财产造成重大损失。究其根源还在于“监管缺位”。纵观有关监管责任的法律条文，我们可以看出，行政监管部门的执法空间是很大的，这就为“选择性执法”提供了土壤。

据扬子晚报报道，过去的三年里，上海佳艺在上海静安区所获得工程项目资金总额逾1.2亿元，而在静安区的政府招投标建设项目中，该公司就中标35次，合同金额达2800多万元。然而，该公司曾遭上海建交委两度“点名”，最近一次是在2008年，上海佳艺被该市城乡建交委曝光“未按规定开展安全质量标准化考核”，但仍不妨碍它屡屡在静安区政府招标建设项目中中标。希望有关部门以此事件为契机加大监管力度，同时依法依规严肃追究有关责任人的责任，给遇难者家属和受伤人员一个交代，给全社会一个交代。

其次，特种作业持证上岗管理缺失。本次事故调查查明，火灾发生是由于无特种作业人员资格证上岗作业电焊工违法施工造成的。特种作业是指容易发生事故，对操作者本人、他人的安全健康及设备、设施的安全可能造成重大危害的作业。我国特种作业目录明确将电工作业、焊接与热切割作业、高处作业、制冷与空调作业、煤矿安全作业等10种作业列为特种作业。《特种作业人员安全技术培训考核管理规定》第四条规定特种作业人员应当符合下列条件：

《特种作业人员安全技术培训考核管理规定》第五条明确规定了“特种作业人员必须经专门的安全技术培训并考核合格，取得《中华人民共和国特种作业操作证》后，方可上岗作业。此外，《特种作业人员安全技术培训考核管理规定》对特种作业人员的培训、考核发证、复审都做了详细规定。于此同时，第三十条列明的发证机关应当撤销特种作业操作证的情形中就有“对发生生产安全事故负有责任的”。第四十条规定“生产经营单位使用未取得特种作业操作证的特种作业人员上岗作业的，责令限期改正；逾期未改正的，责令停产停业整顿，可以并处2万元以下的罚款。”

然而不幸的是，事故发生之前，无论是施工单位，还是监管单位对无证上岗作业人员都没有采取必要的管理措施。

再次，使用易燃材料仍缺乏规范。国务院上海“11·15”特别重大火灾事故调查组组长、国家安监总局局长骆琳说，事故暴露出五个问题，其中事故现场违规使用大量聚氨酯泡沫等易燃材料，是导致大火迅速蔓延的重要原因。公安部消防局副局长朱力平在接受新华社采访时指出，大楼外立面上大量聚氨酯泡沫保温材料，燃烧速度快产生剧毒氰化氢气体，是导致多人死亡的主要原因。他建议，尽快禁止上述材料使用，选出耐火替代品。

实际上，美英等国早已经禁止易燃保温材料，而高层建筑防火在各国都备受重视。而我国有关部门也早已经意识到聚氨酯等材料的弊端。2007年以后，九成高层火灾在施工时发生，多与保温材料有关。央视新址大楼火灾，济南奥体中心体育馆两次失火，哈尔滨“经纬360度”双子星大厦火灾。今年的火灾中，与外墙保温材料有关的也不在少数。9月9日，长春住宅楼电焊引燃外墙材料；9月15日，乌鲁木齐市一在建机关住宅楼保温材料引燃大火；9月22日，乌鲁木齐市一在建高层住宅楼外墙保温层着火……然而，面对血淋淋的教训，因为价格存在优势和耐火材料的高层本，我国仍未禁止使用聚氨酯等易燃材料。2006年发布的《建筑材料燃烧性能分级方法等级标准8624—2006》，虽然提高了外墙保温材料的阻燃性指标，但是仅指出，上述材料使用时存在安全隐患，需要防护措施。但人民的生命财产不应该被漠视，我们建议有关行政管理部门尽早完善相关标准和监管措施，同时加大有关耐火建材的研发和推广。

最后，高层消防和救援管理亟待提升。近年来随着城镇化进程加快，各地高层建筑纷纷拔地而起，随之而来的是消防安全压力。而高层建筑灭火救援，是世界性难题。本次事故和其他类似事故都暴露出消防设施管理、配备不到位，消防通道常被侵占等问题。而在消防救援过程中，很多消防设备根本无法满足现实的需要，上海市乃至国内大部分的高压水枪和消防云梯，高度是极其有限的，只能覆盖到四五十米的高度，只有北京等极少数的城市装配有极小数量的高度可达七八十米的高压水枪和消防云梯。因而，对于大部分地方的人来说，一旦高楼发生大火，居于上端的人们只有听天由命。至于灭火用的直升机，面对高层建筑往往也无计可施。同时，物业管理人员、高层建筑使用人员的防火意识、能力不高，应急知识缺乏等问题也很普遍。鉴于高层建筑火灾的巨大危害，一些国家和地区在城市规划中有意控制楼房高度和楼群密度，在高层建设中重视布设疏散路线，并设立专门的避难层，配备消防滑梯、自垂救生索、安全绳等救生器材，同时加强对居民的紧急避险逃生能力培训，并经常进行演练，提升人们的消防安全意识和自救能力。因此，我国高层建筑的布局、消防设计、设备管理和救援技术等都亟待加强，而有关立法和行政部门对此显然难辞其咎。

（三）民法：赔偿能力的局限与保险制度的普及

据媒体估计，本次火灾单就房产损失就达5亿人民币，间接损失无可估量。《安全生产法》第九十五条规定：生产经营单位发生生产安全事故造成人员伤亡、他人财产损失的，应当依法承担赔偿责任；拒不承担或者其负责人逃匿的，由人民法院依法强制执行。生产安全事故的责任人未依法承担赔偿责任，经人民法院依法采取执行措施后，仍不能对受害人给予足额赔偿的，应当继续履行赔偿义务；受害人发现责任人有其他财产的，可以随时请求人民法院执行。

赔偿责任是明确的，但是一个无情的现实是：他们能负担得起这些责任吗？答案显然是苍白而无力的。如果赔偿不起，这些受灾的居民怎么办？我们在媒体的报道中似乎可以看到另外一种答案：保险。但是，目前，上海市民可以得到来自几个层面的保险体系保障：由上海市政府购买的社区综合保险，这一险种目前在全市覆盖率基本达到100％，但有限的保额或许仅够完成灾后救助；由单位和个人购买的家庭财产保险，投保率不足10％，多数家庭没有财产保险。据报道，“11·15”特大火灾的保险理赔已紧张展开，统计各大保险公司的理赔金额，目前已知的可能赔偿金额不超过1000万元。按此推算，大部分居民仍无法获得应有的赔偿。当然，也有市民踊跃捐款，但这仍是杯水车薪。接下来，唯一能够解决问题的是政府，但政府的灾难救助也同样无法让居民恢复到火灾前的生活水平。综上可见，我国在应对重特大事故灾害中仍缺乏健全的社会保障体系。我们建议，国家可以借鉴残疾人就业保障金、建筑施工单位员工的综合保险制度，考虑强制施工建设单位建立重特大灾害事故赔偿基金或强制保险，在责任主体对巨大损失无力赔偿的情况下，由基金或保险金先行支付费用，使那些活下来的人们尽早开始新的生活。当然，作为一种市场调控和补充手段，可以大力推广商业保险，以应对各种灾害。

（四）劳动法：工伤保险制度也需要完善

如果从劳动法的角度，那些无证上岗或违章操作施工的人员，如果自身发生伤害事故后，大部分情形下却仍可以认定为工伤并可以享受到工伤保险待遇。这似乎助长了有关责任人的侥幸心理。

根据《工伤保险条例》第十四条、第十五条规定了工伤和视同工伤的情形中规定职工在工作时间和工作场所内，因工作原因受到事故伤害，应当认定为工伤。因为工伤认定中坚持“无过错责任原则”，因此无证上岗或违章操作施工的人员一般情况下都可以认定为工伤。案发时，《工伤保险条例》第十六条还规定，“职工有下列情形之一的，不得认定为工伤或者视同工伤：（一）因犯罪或者违反治安管理伤亡的；（二）醉酒导致伤亡的；（三）自残或者自杀的。”但这些排除工伤的情形是非常狭窄的。在相关事故中，如果施工人员的无证上岗和违章施工行为并没有造成严重后果并被追究重大责任事故罪或有其他犯罪，一般情况下仍可以认定为工伤，反之如果这些人员被认定为“犯罪”才可以排除工伤。上述工伤认定制度是存在一定缺陷的，安全生产责任应该由相关各方共同承担，包括劳动者。在《工伤保险条例》出台之前，我国明确规定“蓄意违章”情况下是不能够认定为工伤的。而《工伤保险条例》出台后，这一条“蓄意违章”情形被删除了。这不得不说是一种制度上的倒退。2010年12月20日，中华人民共和国国务院令第586号对《工伤保险条例》进行了修改。但很遗憾的是，第十六条第一项修改为“故意犯罪的”，换言之现在只有故意犯罪才能排除工伤，修改后的条例进一步放宽员工在安全生产中的责任。过失犯罪仍可定为工伤。

    实践中发生的大大小小事故，并不都是向这次特大火灾事故那样相关责任人会被追究刑事责任，但“千里之堤毁于蚁穴”，国家应从制度上防范于未然，我们建议重新规定“蓄意违章”不属于工伤，以从制度上杜绝员工的侥幸心理和道德风险。

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