土地被征收后原权利人诉讼资格分析
2014/5/28 17:32:23
【案情】
原告刘某等人系某村村民，承包村集体的土地用于种植果树。2006年省政府批准将包括该承包地在内的村集体土地转为建设用地，市政府同意国土资源部门按照城市规划公开出让，用途为工业用地。某企业通过出让取得用地使用权，2008年发改委对企业的投资项目作出准予备案的通知，刘某等村民对发改委作出的准予备案行为不服，认为该项目占用的土地是其承包地，其拥有合法的使用权，被告作出的准予备案的具体行政行为违法，诉至法院要求撤销。
【裁判】
法院经审理认为：最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第十二条规定，与具体行政行为有法律上利害关系的公民、法人或者其他组织对该行为不服的，可以依法提起行政诉讼。刘某等村民举出的果树承包合同说明曾经使用过村集体的土地，该用地已被征收，土地性质由集体转变为国有。被告作出的准予备案行为是在土地被征收后，对拟建造在该土地上的项目进行的备案，该备案行为与被征收前的原权利人没有法律上的利害关系。因此，刘某等村民不具有对被诉具体行政行为提起行政诉讼的原告资格。依照最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十四第（二）项之规定，裁定驳回刘某等村民的起诉。
【评析】
本案争议的焦点是刘某等村民是否具备原告主体资格。刘某等村民认为，正是由于被告准予立项备案的行为，才使企业得以进行环评、规划等相关行政行为，该项目占用的是原告的承包地，原告的合法权益受到侵害。被告认为，该项目用地是企业通过招拍挂所得，企业取得用地使用权，原告承包的集体土地被征收后转为国有土地，企业在国有土地上所建项目和原告没有关系，原告实际上要解决的问题是“土地补偿”的问题，发改部门不是征收部门，无法实现原告要求提高补偿费的最终目标，被告的行为没有侵犯原告认为的合法权益。审判实践中对起诉人是否有原告资格的审查“度”从以下两方面把握：
一、在立案受理阶段对起诉人资格审查宜采用宽泛的标准。《行政诉讼法》第二条规定，公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的具体行政行为侵犯其合法权益，有权向人民法院提起诉讼。《若干解释》第十二条规定，与具体行政行为有法律上利害关系的公民、法人或者其他组织对该行为不服的，可以依法提起行政诉讼。刘某等村民不是具体行政行为的相对人，是可能的“利害关系人”， 其认为受到行政行为的侵犯时，即可以提起行政诉讼，只要形式上看有利害关系存在法院就可以受理。因为在立案审查阶段还没有进入诉讼程序，行政机关还没有与起诉人进行抗辩和提交证据材料，法院仅凭起诉人提交的材料无法客观地对起诉人的合法权益是否受到行政行为的侵犯进行审查，难以作出有无“法律上利害关系”的准确判断。如果在此阶段作出判断，将起诉人挡在“门外”，不利于当事人诉权的保护，难免给人以法院“袒护行政机关”之嫌。
二、在审理阶段对起诉人主体资格进行实质审查判断
在审理阶段，经过原告就其合法权益与被诉行政行为之间存在利害关系或因果关系的举证，被告与之抗辩和举证，如被告的行为与原告没有法律上的利害关系，没有侵犯原告的权益，则原告不具有行政诉讼原告资格，应裁定驳回起诉。本案经审理查明，被告的立项行为是在刘某等村民的承包地由集体征收为国有后，征收和补偿的合法性不是本案的审查范围，征收行为对后续行为具有阻断作用，原告认为土地补偿费低是在征收环节，被告的立项备案行为和征收行为并非同一法律关系，该行为和作为被征收人的原告没有法律上的利害关系，因此刘某等村民不具有对被诉具体行政行为提起行政诉讼的原告资格。
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原告刘某等人系某村村民，承包村集体的土地用于种植果树。2006年省政府批准将包括该承包地在内的村集体土地转为建设用地，市政府同意国土资源部门按照城市规划公开出让，用途为工业用地。某企业通过出让取得用地使用权，2008年发改委对企业的投资项目作出准予备案的通知，刘某等村民对发改委作出的准予备案行为不服，认为该项目占用的土地是其承包地，其拥有合法的使用权，被告作出的准予备案的具体行政行为违法，诉至法院要求撤销。
【裁判】
法院经审理认为：最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第十二条规定，与具体行政行为有法律上利害关系的公民、法人或者其他组织对该行为不服的，可以依法提起行政诉讼。刘某等村民举出的果树承包合同说明曾经使用过村集体的土地，该用地已被征收，土地性质由集体转变为国有。被告作出的准予备案行为是在土地被征收后，对拟建造在该土地上的项目进行的备案，该备案行为与被征收前的原权利人没有法律上的利害关系。因此，刘某等村民不具有对被诉具体行政行为提起行政诉讼的原告资格。依照最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十四第（二）项之规定，裁定驳回刘某等村民的起诉。
【评析】
本案争议的焦点是刘某等村民是否具备原告主体资格。刘某等村民认为，正是由于被告准予立项备案的行为，才使企业得以进行环评、规划等相关行政行为，该项目占用的是原告的承包地，原告的合法权益受到侵害。被告认为，该项目用地是企业通过招拍挂所得，企业取得用地使用权，原告承包的集体土地被征收后转为国有土地，企业在国有土地上所建项目和原告没有关系，原告实际上要解决的问题是“土地补偿”的问题，发改部门不是征收部门，无法实现原告要求提高补偿费的最终目标，被告的行为没有侵犯原告认为的合法权益。审判实践中对起诉人是否有原告资格的审查“度”从以下两方面把握：
一、在立案受理阶段对起诉人资格审查宜采用宽泛的标准。《行政诉讼法》第二条规定，公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的具体行政行为侵犯其合法权益，有权向人民法院提起诉讼。《若干解释》第十二条规定，与具体行政行为有法律上利害关系的公民、法人或者其他组织对该行为不服的，可以依法提起行政诉讼。刘某等村民不是具体行政行为的相对人，是可能的“利害关系人”， 其认为受到行政行为的侵犯时，即可以提起行政诉讼，只要形式上看有利害关系存在法院就可以受理。因为在立案审查阶段还没有进入诉讼程序，行政机关还没有与起诉人进行抗辩和提交证据材料，法院仅凭起诉人提交的材料无法客观地对起诉人的合法权益是否受到行政行为的侵犯进行审查，难以作出有无“法律上利害关系”的准确判断。如果在此阶段作出判断，将起诉人挡在“门外”，不利于当事人诉权的保护，难免给人以法院“袒护行政机关”之嫌。
二、在审理阶段对起诉人主体资格进行实质审查判断
在审理阶段，经过原告就其合法权益与被诉行政行为之间存在利害关系或因果关系的举证，被告与之抗辩和举证，如被告的行为与原告没有法律上的利害关系，没有侵犯原告的权益，则原告不具有行政诉讼原告资格，应裁定驳回起诉。本案经审理查明，被告的立项行为是在刘某等村民的承包地由集体征收为国有后，征收和补偿的合法性不是本案的审查范围，征收行为对后续行为具有阻断作用，原告认为土地补偿费低是在征收环节，被告的立项备案行为和征收行为并非同一法律关系，该行为和作为被征收人的原告没有法律上的利害关系，因此刘某等村民不具有对被诉具体行政行为提起行政诉讼的原告资格。
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